Rede von Bundeskanzler Viktor Rossi zur Schweizer Pandemiegouvernanz

Sehr geehrter Herr Regierungspräsident
Sehr geehrte Frau Direktorin
Sehr geehrter Herr Staatsschreiber
Mesdames les Professeures, Messieurs les Professeurs,
Chères et chers collègues des milieux politique, scientifique et administratif,
Mesdames et Messieurs,
Sehr geehrte Damen und Herren

Ich danke Ihnen für die Einladung. Ich freue mich, hier an der Universität Fribourg zu sein. Heute geht es um den Abschluss eines Nationalfonds-Projektes und einen Bericht, der ein weiterer Stein im Fundament dessen wird, was wir aus der Covid-19-Pandemie lernen können.

Sind sechs Jahre eine lange Zeit? So lange ist es etwa her, seit der Bundesrat im Februar 2020 die ersten weitreichenden Massnahmen zur Covid-19-Pandemie beschlossen hatte. (Es ging um das Verbot von Veranstaltungen von mehr als 1000 Personen).

Der Bundesrat reagierte entschlossen, anfangs auch mit Notrecht. Er musste weitreichende Entscheidungen mit unvollständigen oder sogar widersprüchlichen Informationsgrundlagen innert kürzester Zeit treffen. Der Bundesrat wog ab, stellte sich den Fragen und der Kritik von Parlament, Medien und Öffentlichkeit. Gemeinsam mit den Eidgenössischen Räten stellte die Landesregierung rasch und umfangreich Mittel zur Verfügung. Das Gesundheitssystem unseres Landes erwies sich als enorm leistungsfähig. Die Wissenschaft kam zu Hilfe.

Ich war – damals noch als Vizekanzler – seit zehn Monaten im Amt und stand während der Pandemie mitten im Geschehen bzw. im Bundesrats-Sitzungszimmer im Bundeshaus West. Ich erlebte von nah, wie Bundesrat und Verwaltung im Ausnahmezustand funktionieren. Ich hatte damals neu eine Sportuhr. Es waren lange Tage im Büro, und meine Uhr meinte bei der Messung meiner Körperfunktionen tatsächlich, dass ich mich in einer Art Fitness-Trainingscamp befinde. Das Thema «Bewältigung von Krisen» hat für mich nicht nur deshalb eine persönliche Note.

Vor weniger als vier Jahren, in seiner Sitzung vom 30. März 2022, beschloss der Bundesrat die Rückkehr in die «normale Lage» und die Aufhebung praktisch aller Pandemiemassnahmen. Dazu gehörten etwa die Maskenpflicht oder die Covid-Zertifikate, und damals allseits bekannte Kürzel wie 2G, 2G-plus oder 3G. Letzteres stand für «geimpft, genesen oder getestet». Erinnern Sie sich daran? Ich musste nachschauen.

Depuis, il s’en est passé des choses. La guerre en Ukraine, et dans son sillage une possible crise énergétique, la chute de Credit Suisse, le terrorisme et le conflit au Proche-Orient, les tensions géopolitiques grandissantes (Iran, Venezuela, Groenland, pour ne donner que quelques exemples). Les crises, de plus en plus, ne s’enchaînent pas, elles coexistent.

Lorsque j’ai été élu chancelier de la Confédération par l’Assemblée fédérale en décembre 2023, j’ai tenu à souligner dans mon discours que j’allais m’attacher résolument à renforcer notre capacité à faire face aux crises — au sein du Conseil fédéral, de l’administration fédérale, et avec nos partenaires au niveau des cantons, des communes et de la science[1]. Cette résistance aux crises est, depuis, l’une de mes principales priorités. Même si je l’avoue, je n’avais alors pas imaginé que cette tâche m’occuperait de manière quasi hebdomadaire.

Was sind die Folgen von «Corona»? Zunächst, natürlich: Die vielen Toten, die Erkrankten, die wirtschaftlichen Folgen, die Selbstständige, Unternehmerinnen, Unternehmer und ihre Angestellten betroffen haben, die Debatten um Impflicht, Notrecht usw., mitsamt den sozialen Auswirkungen bis in Familien und Freundeskreise hinein.

Auch wenn das Vertrauen in unsere Institutionen im internationalen Vergleich nach wie vor hoch ist: Es hat doch etwas gelitten im Land, und das nicht nur bei einzelnen Menschen. Wir sehen das an Briefen von Bürgerinnen und Bürgern, die wir noch heute erhalten dazu. Aus einem Gefühl von Ohnmacht gegenüber der Pandemie, dem sich ständig mutierenden Virus, entwickelte sich bei manchen auch ein solches gegenüber dem «Staat», der sich bei uns sonst eigentlich fast nur in Form von Parkbussen, Steuerrechnungen oder Polizeipatrouillen deutlich erkennbar zeigt.

Was haben wir aus Covid gelernt? Zahlreiche Evaluationen, Auswertungen und Berichte wurden verfasst. Eine Übersicht von Ende 2022 zeigt bereits zwei eng beschriebene Seiten Inhaltsverzeichnis alleine damit: Von BAG über das VBS zum BSV, vom BLW zum SECO, SEM und EDA. Von der Eidgenössischen Finanzkontrolle zu den Geschäftsprüfungskommissionen, gefolgt von zahlreichen Auswertungen von Kantonen und von Dritten, vornehmlich Universitäten. Darunter sind auch zwei grosse der Bundeskanzlei. Und jetzt der aus diesem Haus, auf den ich gespannt bin.

Die Dokumente zeichnen ein differenziertes Bild. Vieles funktionierte, manches weniger, und einiges wurde erst durch den grossen Druck sichtbar.

Etabliert hat sich ein erneuertes Bewusstsein, dass Stabilität nicht selbstverständlich ist. Unsere Institutionen müssen auch für das Unerwartete bereit sein –das heisst: vorbereitet darauf, dass nichts so bleiben muss, wie es ist, nur weil es «immer» schon so war. Dass sich alles für alle jederzeit ändern kann.

Verstehen Sie mich nicht falsch: Ich kann einer Pandemie mit Toten und wirtschaftlichen Schäden nichts Positives abgewinnen. Aber sie hat uns wieder gelehrt, was «Krise» heisst bzw. heissen kann. Und das gerade rechtzeitig, wenn man so will: ich habe es eingangs erwähnt in einer Aufzählung ohne Anspruch auf Vollständigkeit.

J’aimerais ici vous faire part des enseignements que j’en ai tirés, en les classant selon cinq thèmes qui me semblent primordiaux.

1.   Le fédéralisme pendant la pandémie

Le fédéralisme, ce n’est pas seulement un socle, c’est une caractéristique essentielle de notre État. La pandémie a contraint la Confédération et les cantons à travailler ensemble d’une manière plus intense que d’habitude. Dans certains domaines où la collaboration faisait déjà partie du quotidien — par exemple entre l’Office fédéral de la santé publique et les autorités sanitaires cantonales avec les médecins cantonaux —, nous avons pu agir rapidement. Dans d’autres domaines cependant, nous avons dû harmoniser, et surtout accélérer, des processus d’abord sous la pression. Vous vous en souvenez peut-être : les réglementations différaient selon les cantons — concernant par exemple la fermeture de magasins ou de terrasses de restaurant dans les stations de ski —, ce qui a entraîné des contournements des mesures et une certaine confusion.

La loi sur les épidémies n’était pas claire sur tous les points. Les rôles, les responsabilités et les mécanismes priorisés n’étaient pas définis de manière suffisamment précise, avec pour résultat une perte d’efficacité.

La question des interlocuteurs, les « Single Points of Contact » ou SPOC, revient, elle aussi, systématiquement : à qui s’adresser ? Qui réceptionne les questions? En temps normal, ces questions semblent banales ; en temps de crise, elles sont décisives si l’on veut que les mesures produisent rapidement des effets.

2.   Die Resilienz unserer Institutionen – und der Gesellschaft

Krisenfrüherkennung sowie Krisenantizipation – da wollen und müssen wir besser werden. Und doch müssen wir den Realitäten in die Augen schauen: Krisen treffen uns fast immer unvorbereitet. Und diejenigen, welche die Krisen genau so haben kommen sehen, melden sich leider meistens erst im Nachhinein… Der Wunsch nach dem perfekten Krisenhandbuch ist verständlich, aber starre Pläne reichen nicht aus. Resilienz bedeutet, unter Unsicherheit handlungsfähig zu sein und zu bleiben, Feedback schnell aufzunehmen und daraus laufend Konsequenzen zu ziehen.

Lassen Sie mich ein Beispiel geben. Die «Verordnung über die Krisenorganisation der Bundesverwaltung» ist seit dem 1. Februar 2025 in Kraft. Das war ein wichtiger Schritt. Sie ordnet Rollen und Gefässe. Zugleich zeigte sich, dass allein der Begriff «Krise» weiterhin eine Hemmschwelle sein kann: Es gibt eine Scheu, die Mechanismen zu aktivieren, obwohl sie früh Wirkung entfalten könnten. Einfach, weil Krise eine Frage der Einschätzung ist, der – auch politischen – Interpretation.

Damit müssen wir uns auseinandersetzen, um entscheidende Zeit zu gewinnen. Zeit ist und bleibt die knappste Ressource in jeder Ausgangslage, die sich zu einer Krise entwickeln könnte (oder bereits eine ist).

3.   Krisenkommunikation

Die Grundsätze guter Krisenkommunikation sind aus Handbüchern und Beispielen der Vergangenheit bekannt: So sollte sie etwa transparent und kohärent – also auch möglichst widerspruchsfrei – sein, regelmässig erfolgen und so weiter.

Im Auftrag des Bundesrates und unter der Federführung der Bundeskanzlei wurde damals eine zweistufige Kommunikation etabliert: Zum einen wie gewohnt durch den Bundesrat nach gefällten Entscheiden. Zum anderen durch Expertinnen und Experten von Bund, Kantonen und Wissenschaft mit «Points de Presse» auf Fachebene. Das war ein in dieser Form neu etabliertes Format: Es sollte die Akteure aufeinander abstimmen und koordinieren lassen, der Bevölkerung transparent das Lagebild erläutern, neue Erkenntnisse vermitteln, Fragen der Medienschaffenden beantworten. Das alles via Youtube gestreamt in Wohnzimmer, Home-Offices, Büros.

Das Format stellte alle Beteiligten aber auch vor neue Herausforderungen: Auf einem Podium vereint sassen plötzlich ein- bis zweimal wöchentlich Fachleute der ad-hoc etablierten wissenschaftlichen Task-Force, der Kantone und des Bundes vereint nebeneinander. Vor allem des federführenden Bundesamts für Gesundheit, aber auch der Armee, des SECO etc. Alle hatten unterschiedliche Rollen und Aufgaben, genau wie die Medien, die tatsächliche und vermeintliche Widersprüche mit den Anwesenden live und vor Publikum thematisierten. Weder Absender noch Empfängerinnen in unserem Land mochten «vorläufige», laufend revidierbare Erkenntnisse. Das war anspruchsvoll.

Die ganz praktischen Herausforderungen der Kommunikation, die sich in Krisensituationen stellen, lassen sich an einem Beispiel konkretisieren. Der Vollzug der vom Bundesrat beschlossenen Pandemiemassnahmen war Sache der Kantone und Gemeinden, also war klar, dass die Kantone auch an den Points de Presse teilnehmen sollten. Wer aber sind «die Kantone» in diesem Fall, wer vertritt sie jede Woche ein- bis zweimal: Regierungsrätinnen, die Polizeikommandanten, die Chefin eines kantonalen Krisenstabs, die Konferenz der Kantonsregierungen, die Gesundheitsdirektorenkonferenz? Es war schliesslich der Präsident der Vereinigung der Kantonsärztinnen und Kantonsärzte der Schweiz, der Zuger Kantonsarzt Dr. Ruedi Hauri, der diese sehr anspruchsvolle Aufgabe kundig, integer und diplomatisch wahrnahm.

4.   Der Mensch in der Krise

Psychosoziale Belastungen nahmen bereits vor Covid zu; die Pandemie hat diese verstärkt und beschleunigt. Die Beratung des Bundesrats war zunächst vor allem epidemiologisch geprägt. Fachleute aus Psychologie, Soziologie und Verhaltenswissenschaften waren zwar in der wissenschaftlichen Taskforce vertreten, im Vordergrund standen aber die «harten» Fakten rund um die Virusentwicklung und -verbreitung.

Den Themen rund um «den Menschen in der Krise» müssten wir uns jedoch als Pflichtfragen in jedem Krisenmanagement stellen. Im Zentrum steht dabei meines Erachtens die Vertrauensbildung und der Erhalt von Vertrauen durch aktive, menschenzentrierte, ehrliche Kommunikation. Wenn Menschen verstehen, warum etwas geschieht und ob «Besserung in Sicht» ist, sind sie eher bereit mitzumachen. Es mag banal tönen, aber ein Beispiel dafür sind die Durchsagen in den Zügen der SBB, wo heute jede Verspätung genau aus diesem Grund begründet wird.

Vertrauen ist ein fragiles Gut, was als Vertrauensbruch wahrgenommen wird – Sie erinnern sich bestimmt an die «Masken-Frage» – ist schwer wieder zu kitten.

5.   La cohésion sociale en période de polarisation

La pandémie a mis la cohésion sociale à l’épreuve : nous avons vu de la solidarité — aide entre voisins, applaudissements pour le personnel soignant, grande disposition à accepter des restrictions — et nous avons vu de la division, notamment autour des vaccins, entre la ville et la campagne, dans la rue et sur les réseaux sociaux, tout ça contre la prétendue « dictature » du Conseil fédéral.

Notre démocratie directe, j’en suis fermement convaincu, a eu un effet stabilisateur. Les référendums sur la loi Covid ont canalisé les conflits et légitimé les mesures. Après les votations, un calme relatif est revenu, non pas parce que tout le monde était d’accord, mais parce que les conflits avaient pris une forme légitime.

Fazit

Ich komme zum Schluss meiner Ausführungen. Wir haben sehr viele Evaluationsberichte. Am Ende zählen aber nicht die Anzahl Seiten, sondern welche konkreten Lehren wir daraus gezogen haben und noch ziehen werden. Lehren, die auch tatsächlich Wirkung entfalten.

Die Covid-19-Pandemie stellte uns alle – Bund, Kantone, Gemeinden, die Wissenschaft – auf eine harte Probe. Trotz vorhandener Notfallpläne zeigte sich, dass der Rechtsrahmen nicht auf eine langanhaltende Gesundheitskrise ausgerichtet war, die alle Lebensbereiche betrifft. Auf dem Papier war die Schweiz vorbereitet – in der Praxis traten jedoch Lücken und Schwachstellen zutage. Das gilt für jede Krise im Rückblick und wird, unabhängig davon, welche Lehren wir ziehen und Anpassungen wir vornehmen, auch bei der nächsten Krise wieder der Fall sein.

Das entbindet uns aber nicht von der Verpflichtung, uns sehr ernsthaft damit auseinanderzusetzen, ob die heute ständig und parallel verlaufenden Krisen nicht ganz neue Ansätze nötig machen.

Jedenfalls müssen wir uns wie gesagt damit beschäftigen, wie wir unsere Strukturen und Prozesse einrichten, um diesen neuen Realitäten Rechnung zu tragen.

Warum tun wir uns schwer damit? Unser ganzes System und seine rechtlichen Grundlagen sind auf Konsultationen ausgelegt, auf das Suchen und Finden von guten Lösungen, Kompromissen unter gleichberechtigten Regierungsmitgliedern und ihren Departementen. Auch auf das Vermeiden von Fehlern durch Schnellschüsse. Das braucht Zeit. Und dann, in der Krise, soll plötzlich alles schnell gehen, was sonst einigermassen bewusst auf Langsamkeit ausgelegt ist.

Dazu kommt: «Federführung ist das Maximum an Führung, die man unserer Regierung zugesteht», sagte mein Vorgänger Walter Thurnherr einmal dazu. Es gibt noch einiges zu tun, um die Krisenfestigkeit des Bundes für die Herausforderungen der heutigen Zeit, der neuen Realität, zu stärken.

Was mir persönlich aus der Pandemie am stärksten bleibt, ist die Bedeutung des Miteinanders. Ob Föderalismus, Resilienz, Recht oder Parlament – letztlich hängt Erfolg davon ab, wie wir als Menschen zusammenarbeiten. Die Pandemie hat «Heldinnen und Helden» hervorgebracht (Ärztinnen, Pfleger, Lehrpersonen, «Beamte», Freiwillige), und einige Sitzen heute hier unter uns (Beispiel Tramfahrer), aber auch klargemacht, dass niemand allein eine solche Lage meistern kann.

Dem Team des Forschungsprojektes danke ich herzlich für seine Arbeit, die Forschung und die Bereitschaft, die Schweiz als lernende Gemeinschaft zu stärken.

Und Ihnen allen danke ich für Ihre Aufmerksamkeit.

Fussnote:

[1] 23.213 | Élection du chancelier de la Confédération pour la nouvelle période administrative | Bulletin officiel | Le Parlement suisse